در ساختار حقوقی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران، شوراهای شهر و روستا جایگاهی بیبدیل بهعنوان نهادهای مردمی و محلی دارا هستند. این شوراها، بر پایه اصول قانون اساسی و با الهام از اندیشه «سپردن امور مردم به مردم» شکل گرفتهاند تا حلقه واسطی میان حاکمیت و شهروندان باشند. هدف اصلی از تأسیس آنها، تمرکززدایی از مدیریت کلان، شناخت دقیق نیازهای بومی و منطقهای و تسهیل در ارائه خدمات عمومی با کیفیت مطلوب بوده است. در واقع، شوراها بهمثابه چشم و گوش مردم در عرصه مدیریت شهری و روستایی عمل میکنند و میتوانند با درک مستقیم از مسائل محلی، طرحها و برنامههای کارآمدتری را برای بهبود شرایط زندگی ارائه دهند.
وظایف شوراها در قانون، گسترهای از امور تصدیقی، نظارتی و سیاستگذاری را دربرمیگیرد. از جمله این وظایف میتوان به نظارت بر عملکرد شهرداریها و دهیاریها، تصویب طرحهای جامع و تفصیلی شهری، مشارکت در برنامهریزی برای توسعه پایدار محلی، بررسی و تصویب بودجه نهادهای زیرمجموعه و نیز پیگیری اجرای پروژههای عمرانی و خدماتی اشاره کرد، همچنین موظفند بر کیفیت ارائه خدمات عمومی از بهداشت و آموزش تا ترافیک و محیط زیست نظارت داشته و گزارشهای مرتبط را به مراجع بالادستی ارائه دهند. افزون بر این، شوراها میتوانند با برگزاری جلسات عمومی و ارتباط مستمر با مردم، صدای مطالبات مردمی را به گوش مسئولان برسانند و در حل و فصل مسائل محلی نقش میانجی و مدافع را ایفا کنند.
با این حال، با وجود ظرفیتهای قانونی و انتظارات مردمی، شوراهای شهر و روستا در عمل با چالشهای متعددی روبهرو بودهاند. محدودیت اختیارات، کمبود منابع مالی پایدار و برخی موانع ساختاری باعث شده است که این نهادها نتوانند به تمامی مأموریتهای خود عمل کنند. بسیاری از کارشناسان و فعالان اجتماعی بر این باورند که تقویت شوراها هم در عرصه قانونی و هم در زمینه امکانات اجرایی نهتنها به بهبود مدیریت محلی میانجامد، بلکه گامی اساسی برای تحقق مردمسالاری، افزایش مشارکت شهروندان و کاهش فاصله میان دولت و ملت خواهد بود. شوراهای شهر و روستا اگر به درستی تقویت و حمایت شوند، میتوانند به نهادی اثرگذار در پیشبرد اهداف توسعه متوازن، عدالت اجتماعی و ارتقای کیفیت زندگی تبدیل گردند.
در همین زمینه با فتحالله معین نجفآبادی، عضو شورای شهر اصفهان در ادوار سوم تا پنجم و رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان در دوره پنجم به گفتوگو نشستیم که حاصل آن را میخوانید:
مفهوم و کارکرد شوراها در نظامهای دموکراتیک و مردمسالار چیست؟ در نظامهای دموکراتیک، مجلس یا پارلمان دارای تعریفی واحد و شناختهشده است. آیا شوراها میتوانند در چنین نظامهایی نقشی معادل پارلمان ایفا کنند یا اساساً دارای ماهیتی متفاوتاند؟
در تمامی کشورها میتوان این اصل را پذیرفت که وضعیت هر یک از مناطق با وضعیت منطقه دیگر متفاوت است؛ از جمله از نظر تراکم جمعیت، سطح درآمد، وجود منابع طبیعی و بهویژه عوامل حیاتیای همچون دسترسی به آب سالم و هوای پاک. این تفاوتها ایجاب میکند که برای هر منطقه، برنامهریزی مجزایی تدوین تا شرایط مطلوبتری برای زندگی ساکنانش فراهم شود. این، محور اول است.
محور دوم به نهادهای محلی اختصاص دارد که براساس قوانین مصوب مجلس کشور، مجاز به اخذ عوارض و کسب درآمد از مردم هستند. درآمد حاصله، بهطور طبیعی باید مشمول نظارت عمومی در هزینهکرد باشد؛ همانگونه که بودجه کلان ملی سالانه توسط مجلس تنظیم میشود، منابع و مصارف آن مشخص میشود، اجرایش تحت نظارت قرار میگیرد و گزارش تفریغ بودجه توسط دیوان محاسبات ارائه میشود. از منظر حقوقی و عقلی، این سازوکار باید برای نهادهای محلی نظیر شهرداریها و دهیاریها که مجاز به وصول عوارض هستند نیز تعمیم یابد. نظارت همزمان بر میزان درآمدها و شیوه هزینهکرد آنها ضروری است و این نهادهای محلی، مجری طبیعی چنین مکانیزمی هستند.
محور سوم، پاسخگویی به نیازهای فرهنگی و ضرورتهای خاص محلی است که دولت و مجلس مرکزی بهسبب گستردگی، امکان اشراف دقیق بر تمامیِ آنها را ندارند. تحقق این امر مستلزم حضور شوراهای محلی است که با شناخت عمیقتر از شرایط، تصمیمهای مؤثرتری اتخاذ میکنند، بنابراین شوراها نقشی حیاتی در بهبود کیفیت زندگی مردم ایفا مینمایند. افزون بر این، شهروندان باید امکان مشارکت مستقیم در تصمیمگیریهای مربوط به خود را احساس کنند؛ امری که اهمیتی بنیادین دارد.
در کنار این مزایا، یک آسیبپذیری کلیدی وجود دارد؛ اعتماد عمومی، در گروی سلامت فرایندهای محلی است. هرچه نظارت و انتخاب نمایندگان با سهولت بیشتر و دخالت کمتر نهادهای فرادست همراه باشد، اعتماد شهروندان استوارتر میشود. بر همین اساس، تأکید میشود که شوراها باید در استقلال کامل عمل کنند و مسئولان مروبطه موظف هستند با مراقبتی ویژه، از هرگونه اعمال نظر در انتخابات جلوگیری نماید.
با توجه به وجود مجلس شورای اسلامی بهعنوان نهاد قانونگذاری کلان کشور که قوانین آن مسائل استانها و شهرها را نیز دربر میگیرد و وجود دستگاههای اجرایی مانند استانداریها و فرمانداریها، شوراها از نظر حقوقی و اجرایی چه جایگاه و کارکردی دارند؟
نخست آنکه تدوینکنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با مراجعه به متن قانون اساسی کشورمان، جایگاهی ویژه برای شوراها در نظر گرفتهاند و این نهادها را بهصورت جدی مورد توجه قرار دادهاند. به نحوی که در کنار سایر نهادها و تشکیلات حکومتی، برای شوراها نیز وظایف و اختیاراتی تعریف شده است. این امر، محور اول بحث حاضر است.
دوم آنکه با نگاهی به مجموعه قوانین موجود، اگر این قوانین به درستی اجرا شوند و نقاط ضعف آنها برطرف گردد، در اداره شهرها و روستاها هم دولت نقش دارد و هم شوراها. دولت از این جهت سهیم است که طرحهای جامع و اصیل را مطالعه ، تصویب و برای اجرا به شهرداریها و دهداریها ابلاغ میکند. این بخش نشان میدهد که دولت یک نظارت عام و کامل بر این امر اعمال میکند، اما درباره تعیین میزان عوارض برای مثال در استان اصفهان، دریافت عوارض یکسان از شهر اصفهان و از مرکز فرمانداری بوئینمیاندشت، قطعاً منطقی به نظر نمیرسد. حتی در سطح خردتر، در محلههای مختلف شهر اصفهان نیز عوارضی که شهروندان پرداخت میکنند یا هزینههای خدماتی که متقبل میشوند، متفاوت است. سیستم حکومتی با تمام پیچیدگیها و مسائل پیشروی خود، امکان ندارد که بتواند به چنین جامعیتی در سطح مناطق و محلات دست یابد.
از این رو، شوراهای محلی میتوانند سبب انسجام بیشتر و کمک مؤثر به دستگاه دولتی باشند. آنها با در اختیار داشتن این ویژگی نزدیکی به مردم، قادرند زندگی شهروندان را تسهیل و مشکلات محلی را بهصورت کارآمدتری مرتفع سازند.
با در نظر گرفتن ساختار سیاسی کشور و زمینههای فرهنگی، اجتماعی و سیاسی ایران، آیا شوراها این ظرفیت را دارند که بهعنوان نوعی «پارلمان محلی» ایفای نقش کنند؟
متأسفانه از زمان تشکیل شوراهای کشور که در دوران ریاستجمهوری آقای خاتمی و با پافشاری دولت ایشان محقق شد که به سال ۷۷ بازمیگردد، تاکنون شاهد آن نبودهایم که دولت و مجلس گامهای مؤثری به سوی افزایش اختیارات شوراها بردارند. برعکس، روندی مشاهده شده که حتی به محدودتر شدن دایره اختیارات این نهادها انجامیده است. برخی آرای صادره از سوی مراجع قضایی در شهرهای مختلف نیز به گونهای بوده که این محدودیتها را تشدید کرده است.
جدیتر آنکه در خود مجلس شورای اسلامی نیز به دلایل گوناگون تمایلی برای تقویت شوراها دیده نمیشود. یکی از دلایل اصلی این امر، نشاندادن مقداری استقلال عمل از سوی شوراها در گذشته بوده است. همین مسئله باعث شده روند کنونی به سمتی پیش برود که محدودیتهای بیشتری برای شوراها ایجاد شود؛ تا جایی که عملاً به جز انجام یکسری امور نمایشی، هیچ اختیار واقعی برای آنها باقی نماند.
این رویکرد به هیچوجه برای کشوری با این میزان تنوع فرهنگی، تفاوتهای اقلیمی و نیازهای متغیر در مناطق گوناگونش، مطلوب نیست. چنین سیاستی نمیتواند راهگشای حل مشکلات پیچیده محلی باشد. به نظر میرسد که اکنون نیازمند حرکتی رو به جلو و بازنگری اساسی در قوانین و رویهها هستیم تا شوراها تقویت شوند، اختیاراتشان افزایش یابد و حتی امکان نظارت بر عملکرد دستگاههای دولتی در سطح منطقه را پیدا کنند.
آیا اشکالی دارد که نمایندگان منتخب مردم بتوانند بر دستگاه دولتی نظارت داشته باشند؟ مقصود از نظارت، دخالت در کار دستگاهها نیست؛ بلکه بیان نقاط ضعف، ابراز نظر و ارائه گزارشهای کارشناسی است. آیا چنین امری به کارایی سیستم حکومتی نمیافزاید؟ چرا نهادی که در صورت تقویت و رفع کاستیها میتواند نماد مشارکت واقعی مردم باشد، تاکنون آنگونه که شایسته است، مورد عنایت و حمایت قرار نگرفته است؟
با گذشت شش دوره از فعالیت شوراها از ۱۳۷۷ تاکنون در ارزیابی عملکرد آنها، آیا شوراها در خدمت توسعه سیاسی بودند یا توسعه در عرصههایی مانند اقتصاد شهری، مدیریت شهری؟
مشارکت مردم در اداره امور خود، بیتردید یکی از ارکان توسعه سیاسی محسوب میشود. نفس این موضوع که مردم در تصمیمگیریهای مربوط به زندگی خود نقش داشته باشند، امری مطلوب و نشاندهنده بلوغ نظام سیاسی است. در این میان، شوراها میتوانند تجلیگاه این مشارکت باشند، اما متأسفانه با کملطفیهایی که در سالهای اخیر نسبت به این نهاد صورت گرفته، اختیارات آنها متناسب با نیازهای جامعه افزایش نیافته و گاه با دخالتهای بیمورد در فرایند انتخابات شوراها مواجه شدهایم.
در درجه نخست، مسئله تأیید صلاحیتها به شکل نامناسبی نمود یافته و روندی رو به تضعیف دارد. هرچند نظارت بر انتخابات شوراها، نظارت استصوابی محسوب نمیشود، اما الگوگیری از سازوکار نظارتی انتخابات مجلس آن را به سمتی سوق داده که ردصلاحیتها گاه بیمورد و نامطلوب مینماید. حتی در مواردی، تا شب انتخابات نیز اطمینانی از حضور جدی برخی گرایشهای سیاسی در فهرست نامزدها وجود ندارد. این عوامل، بهتدریج مردم را دچار سرخوردگی میکند و آنان را از توسعه سیاسی مورد انتظار دور میسازد.
در حالی که اگر بسترهای لازم تسهیل شود، توسعه سیاسی کمهزینهای محقق خواهد شد. چه زیباست که مردم بتوانند برای مثال با نظارتی منطقی بر ادارات دولتی، در بهبود خدمات مشارکت کنند. تصور کنید شورای شهر وضعیت نامناسب برخی مدارس را اعم از کالبدی یا مدیریتی به مقامات مربوطه منعکس کند و آن نهادها مکلف به بررسی و اجرای راهکارها باشند. آیا چنین امری به بهبود خدمات نمیانجامد؟ مگر نه این که دستگاه دولتی خود را مدافع اصلاح امور و ارتقای خدمات میداند؟ پس چرا از این ظرفیت مردمی استفاده نمیشود؟
امیدوارم با سعهصدری عملی، تسهیل بیشتری برای حضور مردم در عرصه انتخابات فراهم آید. مردم باید بتوانند بهراحتی کاندیدا شوند و وارد میدان مشارکت گردند. ممکن است گفته شود که قانون انتخابات شوراها معیارهایی مانند نداشتن سوءپیشینه را شرط کرده است که خود امری منطقی است، اما وقتی افرادی که سالها در خدمت نظام بودهاند، به بهانهای ساده یا سخنی انتقادی از گردونه رقابت حذف میشوند، این رفتار نهتنها اعتماد عمومی را سست میکند، بلکه این تصور را ایجاد مینماید که گویی شوراها به سمت انتصابی شدن پیش میروند. این روند، عملاً ضد مشارکت و دور از اهداف توسعه سیاسی است و زیانهای آن دامنگیر اعتماد عمومی و کارآمدی نظام خواهد شد.
در صورت نقد و بررسی عملکرد شش دوره گذشته شوراها از منظر حقوقی و کاربردی، تأثیرات کلان شوراها بر مدیریت شهری را چگونه میتوان ارزیابی کرد و مهمترین نقاط قوت و ضعف آنها چه بوده است؟
از مطالب اصلی این است که شوراها بتوانند در تمامی امور مربوط به شهر از نیازهای روزمره تا برنامهریزیهای کلان مشارکت مؤثر و تعیینکننده داشته باشند. در بسیاری از کشورهای جهان، حوزههایی مانند آموزشوپرورش، مخابرات، گازرسانی و سایر خدمات زیرساختی، با مشارکت نهادهای محلی اداره میشود. اگر نقش شوراها در این عرصهها جدیتر و اساسیتر تعریف شود، بسیاری از مشکلات موجود بهصورت ریشهای قابل حل خواهد بود.
متأسفانه در قوانین فعلی، اختیارات لازم به شوراها واگذار نشده است. دستگاههای خدماترسان دولتی اغلب بهصورت مستقل عمل میکنند و گاه حتی نوعی تقابل با خواست محلی مشاهده میشود. برای مثال، سالهاست شوراها پیگیر این هستند که شرکتهای خدماتی مانند مخابرات و برق که هزینه خدمات خود را بهطور کامل از مردم دریافت میکنند، سهمی از این درآمدها را بابت هزینههایی که به شهرداریها تحمیل میکنند(مانند عبور کابلها از معابر شهری)، پرداخت نمایند. در صورتحسابهای مشترکان، هزینه نگهداری شبکه نیز منظور شده است؛ پس چرا سهم شهرداریها که این عرصه را برای توسعه شهر و تحت نظارت شورا هزینه میکنند، پرداخت نمیشود؟
از سوی دیگر، بحث تخصیص درصدی ثابت از درآمدهای ملی مانند بهای بنزین و سوختهای فسیلی به شهرداریها سالهاست مطرح بوده، اما یا محقق نشده یا با نوسانات زیادی همراه بوده است. چه مانعی وجود دارد که این درآمد بهصورت پایدار در اختیار نهادهای محلی قرار گیرد؟ همین کملطفیها به شهرداریها باعث شده تا برخی شهرها به سمت روشهای ناپایدار مانند «تراکمفروشی» سوق داده شوند. درحالی که درآمدهای معمول و منطقی میتواند خدمات شهری را بهخوبی تضمین کند.
چرا باید مانع شد که درصدی از نقل و انتقال املاک یا سایر عوارض ثابت که سهم شهرداریهاست بهروز نشود؟ برخی از این درآمدها در شرایط کنونی چنان ناچیز شده که شهرداریها انگیزهای برای وصول آن ندارند، همچنین چرا سهم شهرداریها از مالیات بر ارزش افزوده که بنگاههای اقتصادی هر شهر ایجاد میکنند، بازنگری نمیشود؟ در تمام دنیا، سهمی از مالیاتهای محلی به نهادهای شهرداری تعلق میگیرد. چه اشکالی دارد که این حق نیز برای شهرداریهای ایران به رسمیت شناخته شود؟
اگر هزینههای جاری شهر از جمله دستمزد پاکبانها، جمعآوری زباله، نگهداری فضای سبز و توسعه خدمات تأمین شود، دیگر نیازی به روشهای نامطلوبی مانند تراکمفروشی نخواهد بود. شهروندان حق دارند در شهری سرزنده، پاک و مورد عنایت زندگی کنند و این میسر نمیشود مگر با تقویت شوراها و تأمین مالی عادلانه و پایدار آنها.
با توجه به اینکه شوراها در قانون اساسی(اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶) جایگاه ویژهای دارند و با لحاظ قوانین موجود، اختیارات قانونی شوراها، ساختار سیاسی و تقسیمات کشوری تا چه اندازه امکان تحقق نقش، کارکرد مطلوب و اثرگذاری واقعی پیشبینیشده در قانون اساسی برای شوراها فراهم شده است؟
با توجه به شرایط کشور و با یادآوری فرمان تاریخی امام خمینی(ره) در تدوین قانون برای سپردن امور مردم به مردم، اگر به راستی خواستار تحقق مردمسالاری و بهرهگیری از مزایای آن از جمله ایجاد پیوندی عمیقتر میان مردم و حاکمیت، کاهش بوروکراسی، تقویت حس مشارکت مردمی و گسترش فرهنگ همکاری و همیاری در حفظ و نگهداری شهرها هستیم، باید به شوراها بهعنوان بازوی اجرایی این هدف نگریست. بهعنوان نمونه، نگهداری و بهسازی فضاهای شهری از توسعه فضای سبز تا آسفالت معابر از زمانی که شوراها پا به عرصه گذاشتهاند، به وضوح بهبود یافته است. با این حال، این پرسش مطرح است که چرا این روند تسهیل نمیشود و چرا اختیارات و نقش این نهاد مردمی به اندازه لازم گسترش نمییابد؟
اگر به دنبال رفع مشکلات متنوع و متفاوت شهرها و روستاهای ایران هستیم، تنها راه چاره، افزایش اختیارات شوراها، بروز سعهصدر کامل در نحوه انتخاب اعضای آن و خودداری از تحتفشار قراردادن آنان در اتخاذ تصمیمهای محلی است.
امروز در این زمینه با دو چالش جدی روبهرو هستیم؛ نخست، نقض قوانین موجود و دوم، فقدان قوانین لازم در حوزههایی که مستقیماً با زندگی مردم مرتبط است. برای مثال، حتی اگر شورای شهر درباره وضعیت فیزیکی مدارس بهعنوان یکی از اساسیترین نهادهای خدمترسان اظهارنظر کند، این نظر در عمل از سوی دستگاههای اجرایی چندان جدی گرفته نمیشود. در حالی که شوراها نمایندگان مردم هستند، اما متأسفانه بسیاری از نهادهای دولتی تفاوت چندانی بین این دو قائل نمیشوند.
دیدگاه شما درباره جایگاه شوراها چیست؟ شوراها تا چه حد میتوانند بهعنوان نهادی مؤثر، منشأ تحول و برنامهریزی کلان در حوزه مدیریت و توسعه شهری باشند؟
یکی از محورهای کلان در سیاستگذاری کشور، لایحه بودجه سالیانه است. بنده معتقدم که براساس بخشنامهای که همهساله از سوی رئیسجمهور صادر میشود، دستگاههای اجرایی نیازها و پیشنهادات بودجهای خود را به وزارتخانههای مربوطه ارائه میدهند. این پیشنهادات پس از جمعبندی در وزارتخانه و تطبیق با سیاستهای کلی دولت، در قالب لایحهای به مجلس شورای اسلامی تقدیم و پس از تصویب، به قانون تبدیل میشود.
حال پرسش اینجاست چه ایرادی دارد که در کنار این فرایند، شوراهای استانی که با هزینه و تبلیغات گسترده تشکیل شدهاند نیز در این جمعبندی سهیم شوند؟ آیا شایسته نیست که شوراهای هر استان، نیازهای بودجهای و پیشنهادات ضروری خود را از طریق سازوکاری مشخص به وزارتخانهها ارائه دهند و در کنار دستگاههای اجرایی، مورد بررسی قرار گیرند؟
آیا این مشارکت، دلگرمی بیشتری در مردم ایجاد نخواهد کرد؟ حتی اگر از برخی نمایندگان مجلس پرسیده شود، گاه ملاحظه میشود که مسائل بودجهای مناطق، سالی یکبار و آنهم گذرا بررسی میشود؛ حال آنکه مردمی که روزمره با این مسائل دستوپنجه نرم میکنند، بهتر میتوانند نیازهای واقعی را بازگو کنند.
چه مانعی وجود دارد که مجلس شورای اسلامی که به نوعی در جایگاه بالاتری نسبت به شوراهای محلی قرار دارد، در بررسی قوانین اجرایی کشور، از نظرات شوراها نیز بهره ببرد؟ چه دلیلی دارد که خدمات شهری و نیازهای عمومی مردم، به شکل کامل و شفافی به شوراها واگذار نشود؟
چرا این تغییرات اساسی که کمهزینه و مثبت هستند، تاکنون در ساختار سیاسی کشور محقق نشده است؟ آیا نتایج این غفلت را امروز در اکثر شهرهای کشور نمیبینیم؛ شهرهایی که با مسائل لاینحل و مشکلزایی روبهرو هستند؟
امیدوارم شرایط کشور به سمتی پیش برود که حس مشارکت واقعی در مردم تقویت شود و از هرگونه سرخوردگی اجتماعی جلوگیری به عمل آید. شرط اصلی محقق شدن این امر همانگونه که پیشتر عرض کردم سپردن فرایند انتخاب به خود مردم است. باید به مردم اعتماد کرد؛ همانگونه که در تمام فراز ونشیبهای تاریخی به اعتماد آنان نیازمند بودهایم، اینبار نیز باید متقابلاً اجازه دهیم تا آنان ثمره مشارکت خود را ببینند و نتایج آن را بهصورت ملموس حس کنند.
انتهای پیام
نظرات